Estatuto Antiterrorista en Colombia: ¿seguridad con garantías o excepción permanente?

El Estatuto Antiterrorista responde a una crisis de seguridad real, pero en su versión actual crea herramientas que pueden alcanzar a quien no es terrorista. El problema no es su propósito. Son sus definiciones amplias, los efectos que produce antes de que un juez decida y la ausencia de controles verdaderamente independientes.

El Gobierno de Abelardo De La Espriella prepara un proyecto de ley estatutaria de más de 130 artículos. Este análisis se basa en el borrador fechado en septiembre de 2026, que circuló públicamente con su exposición de motivos.

Todavía no es ley ni ha sido radicado en el Congreso. Primero debe pasar por el Consejo Superior de Política Criminal, cuya sesión se aplazó para el 15 de octubre de 2026 (Vanguardia). Ese concepto no obliga al Gobierno, pero es la primera oportunidad técnica para corregir el texto. El propio ministro Lara ha reconocido que el borrador es preliminar y sigue recibiendo ajustes (El Tiempo).

Importa a toda la ciudadanía, no solo a quienes ejercen el derecho. Una ley antiterrorista define quién puede ser tratado como enemigo del Estado, con qué pruebas y con qué posibilidad de defenderse. Si esa definición queda abierta, cualquier persona u organización puede quedar dentro.

Qué propone el proyecto, en lenguaje claro

El corazón del estatuto es una lista oficial: el Registro Nacional de Organizaciones y Actores Terroristas. Casi todo lo demás depende de estar o no en esa lista. Estas son sus piezas principales.

Además, el proyecto crea un sistema de trazabilidad del oro y otros minerales, licencias para plataformas de criptoactivos, un programa contra drones hostiles y un sistema de protección de infraestructura crítica (energía, agua, vías, hospitales). También fija reglas de derecho internacional humanitario para los bombardeos y traslada al Consejo de Estado las tutelas contra operaciones militares.

Una organización listada podrá pedir su salida en cualquier momento. Si entra en un proceso de sometimiento a la justicia, el Consejo de Seguridad Nacional podrá suspender los efectos de la inclusión. Por eso este estatuto y la futura ley de sometimiento funcionan como dos caras de una misma política.

Antecedentes: Colombia ya ha recorrido este camino

Colombia ha tenido normas antiterroristas desde hace casi medio siglo, y su experiencia muestra un patrón: herramientas excepcionales que nacen para un enemigo concreto y terminan aplicándose a sectores mucho más amplios. Por eso la discusión actual no parte de cero.

Dos lecciones atraviesan esta historia. La primera: la prisa por aprobar normas de seguridad suele producir errores de trámite que terminan hundiéndolas, como ocurrió en 2004. La segunda: las figuras pensadas para grupos armados acabaron, con frecuencia, alcanzando a sindicalistas, estudiantes, campesinos y opositores políticos.

El ministro Lara ha dicho que este estatuto no será una medida de excepción al estilo Turbay o Bukele (La Silla Vacía). Pero una ley no se evalúa por las intenciones de quien la propone, sino por lo que permite hacer a quien la aplique después.

Derecho comparado: qué enseñan otros países

Las listas de organizaciones terroristas existen en muchas democracias, de modo que la herramienta en sí no es ilegítima. Lo que distingue a un modelo garantista de uno abusivo es quién decide, con qué estándar de prueba y qué tan rápido y a fondo puede revisarlo un juez.

El proyecto colombiano toma piezas de varios modelos: del estadounidense, la designación por el Ejecutivo y el delito de apoyo material; del británico, las medidas de control sin condena; del europeo, una revisión judicial posterior. Pero no toma sus contrapesos. Se aparta de la Unión Europea al no exigir una decisión judicial previa, y de Argentina al dar efecto inmediato a designaciones de otros Estados.

La experiencia latinoamericana añade una advertencia propia. En Chile y Perú, las leyes antiterroristas con definiciones abiertas terminaron aplicándose a pueblos indígenas, a movimientos sociales y a personas inocentes. Por eso la Relatoría Especial de la ONU sobre derechos humanos y terrorismo recomienda que el delito exija violencia grave contra personas y una finalidad específica de intimidar o coaccionar (A/HRC/16/51).

¿Está justificada esta ley?

La respuesta es mixta: el problema de seguridad es real y algunas herramientas son necesarias, pero el Gobierno no demuestra que el núcleo del proyecto, la lista y el aumento de penas, sea lo que falta para enfrentarlo.

El problema existe

La exposición de motivos reúne cifras oficiales que muestran un deterioro grave entre 2024 y 2026.

Lo que revela el contraste. El deterioro humanitario está bien documentado: desplazamiento y confinamiento alcanzaron en 2025 sus niveles más altos desde que OCHA los mide, y las fuentes independientes lo confirman. Pero el contraste muestra cuatro problemas en la forma en que el proyecto usa las cifras:

• Series inconsistentes. Para secuestros, homicidios y ataques con drones, las propias entidades oficiales no coinciden entre sí. El proyecto elige una sola cifra, tomada de prensa, sin advertir esa incertidumbre ni las revisiones posteriores de los datos.
• Selección de fuentes. En homicidios usa la serie que muestra el menor aumento. En masacres presenta un acumulado de siete años que oculta la reducción de 2024 y 2025. Y omite que el delito de terrorismo registrado por la Policía bajó en 2025.
• Datos desactualizados. La cifra de minería es de 2022, cuando ya existía el informe de 2025.
• Atribuciones imprecisas. La cifra de masacres que presenta como de la Defensoría proviene en realidad de Indepaz, y la de drones, de Naciones Unidas.

Las cifras, además, dicen quiénes sufren la violencia: comunidades rurales y étnicas desplazadas o confinadas, liderazgos sociales y personas defensoras. Ese patrón apunta a disputas por el control territorial y a fallas en la protección de la población, no a la ausencia de una lista de terroristas. Ningún dato de la exposición de motivos mide qué parte de esa violencia habría evitado el estatuto.

El proyecto también recuerda hechos concretos, como el camión bomba en Cali (agosto de 2025, 6 personas muertas) y la bomba en la vía Panamericana en Cajibío, Cauca (abril de 2026, 21 civiles muertos). Nadie serio niega que estos actos sean terrorismo.

Una precisión necesaria sobre la minería. La categoría “explotación ilícita” de UNODC significa que el área no tiene título minero ni permisos ambientales; no equivale a delito ni a vínculo con grupos armados. Además, la medición es satelital y se limita a la explotación de oro de aluvión a cielo abierto detectable en imágenes; no mide la minería subterránea ni buena parte de la artesanal y de subsistencia (UNODC). Según un informe de la Procuraduría y el Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia, cerca de la mitad del oro fiscalizado en el país proviene de mineros de subsistencia, y la incapacidad institucional para diferenciar la minería ancestral de la extracción ilícita termina criminalizando prácticas legítimas (infografía GDIAM). Presentar esa cifra como prueba de financiación del terrorismo estigmatiza a comunidades que han vivido de la minería por generaciones, mientras la gran minería con título aparece, por definición, como legal.

Pero el diagnóstico no lleva a la solución propuesta

Aquí aparece el primer vacío argumentativo. La propia exposición reconoce que estos ataques “encajan sin dificultad” en el delito de terrorismo que ya existe (artículo 343 del Código Penal). Si la ley actual ya los castiga con penas de hasta 22 años y medio, el problema no parece ser la falta de normas.

Colombia ya cuenta con delitos de terrorismo, concierto para delinquir agravado y financiación del terrorismo, además de la extinción de dominio (Ley 1708 de 2014), la ley de inteligencia (Ley 1621 de 2013) y la categoría de Grupos Armados Organizados (Ley 1908 de 2018). El proyecto no muestra cuántas investigaciones fracasaron por falta de estas herramientas, ni cuál es la tasa de impunidad, ni por qué más años de cárcel disuadirían a quienes ya arriesgan la vida en la guerra.

Responder a la inseguridad con más delitos y más pena tiene nombre: populismo punitivo. Describe el uso del derecho penal por quienes gobiernan bajo tres supuestos: que más pena reduce el delito, que la pena refuerza el consenso moral y que endurecer castigos produce réditos electorales (Larrauri, citada en Boletín Mexicano de Derecho Comparado).

La jurisprudencia colombiana ya ha descrito este fenómeno. En la Sentencia T-762 de 2015, la Corte Constitucional calificó la política criminal del país como reactiva, populista, volátil e incoherente.

Más recientemente, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de tutela STP5152-2026 del 10 de marzo de 2026 (M. P. José Joaquín Urbano Martínez), estudió cuatro décadas de legislación penal, desde el Decreto Ley 100 de 1980. Sus hallazgos son contundentes:

• Los 384 delitos de los códigos analizados sufrieron 1.075 modificaciones en su tipo básico; con las circunstancias de agravación y atenuación, las reformas suman 1.685, es decir, cada delito ha sido intervenido en promedio cuatro veces y media.
• De esos 384 delitos, 268 registraron aumentos de la pena mínima iguales o superiores al 100 %.
• El caso extremo es el secuestro simple: su pena mínima pasó de 6 meses en 1980 a 192 meses en 2004, un incremento del 3.100 %.
• Para la Corte, un ordenamiento penal tan cambiante difícilmente disuade a nadie, porque no es razonable suponer que los potenciales infractores sigan el ritmo de las reformas.

La Corte concluyó que la fundamentación garantista y resocializadora de la pena, prevista en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, ha sido sistemáticamente desconocida por una legislación centrada en la retribución y la disuasión. Añadió que el populismo punitivo puede tener respaldo en el principio democrático, pero no autoriza a renunciar a la racionalidad legislativa ni a menoscabar derechos fundamentales. Recordó también que, según la Corte Constitucional (Sentencia C-294 de 2021), la política criminal debe estar sustentada en elementos empíricos.

El estatuto repite ese patrón: agrega nuevos delitos y más de una docena de agravantes, y vuelve a elevar el secuestro, el mismo delito con el mayor incremento histórico, hasta penas de 320 a 504 meses cuando se retiene a miembros de la Fuerza Pública.

Medidas que no necesitan un estatuto antiterrorista

Algunas piezas responden a vacíos reales que merecen atención, pero ninguna requiere la lista ni el marco antiterrorista para funcionar. Pueden tramitarse por las vías ordinarias de la regulación minera, financiera, aeronáutica o de servicios públicos:

• Drones e interferencia electrónica. Bastan ajustes al Código Penal y a la regulación aeronáutica y de telecomunicaciones, sin condicionarlos a la etiqueta de “terrorista”.
• Trazabilidad del oro. Corresponde a una reforma minera que debe construirse con participación de las comunidades mineras ancestrales, artesanales y de pequeña escala, sin presumir ilícito lo que simplemente no ha sido formalizado.
• Criptoactivos. El régimen de licencias que pide el GAFI (Recomendación 15) es materia de regulación financiera.
• Infraestructura crítica y alerta temprana contra el reclutamiento. La primera es un asunto de servicios públicos y ciberseguridad; la segunda ya tiene base en la Ley 2590 de 2026, que el propio proyecto cita.

Incluirlas en un estatuto antiterrorista no las hace más eficaces. Las somete a la lógica de la excepción y ata su suerte a la de las disposiciones más cuestionables del proyecto.

¿Cuál es entonces el interés de fondo?

El proyecto cumple también funciones políticas. Marca un giro frente a la política de “Paz Total” del gobierno anterior, que la exposición señala como el periodo en que se expandieron los grupos. Reclasifica a los grupos armados como “terroristas”, lo que cambia el lenguaje público y estrecha el espacio para la negociación. Y alinea a Colombia con la política estadounidense de designaciones: el ministro Lara confirmó que el borrador recibió comentarios del Departamento de Estado (Infobae).

Esta alineación abre un debate de soberanía y autodeterminación. El artículo 9 de la Constitución funda las relaciones exteriores en la soberanía nacional y en la autodeterminación de los pueblos. El 16 de diciembre de 2025, Estados Unidos designó al Clan del Golfo como organización terrorista extranjera, días después de que ese grupo firmara en Doha un compromiso de paz con el Gobierno colombiano (Oficina de Control de Activos Extranjeros, OFAC). Con el estatuto vigente, esa decisión habría entrado de inmediato al registro colombiano. Es decir, un Estado extranjero podría condicionar, o cerrar, una mesa de paz antes de que el Estado colombiano decida.

Críticas y riesgos: qué dice el texto y por qué preocupa

Cada riesgo se explica en tres pasos: qué dice el proyecto, por qué es problemático y a quién podría afectar. Una ley dura décadas y la aplicarán gobiernos de todas las orientaciones.

1. Una definición de terrorismo demasiado abierta

Qué dice. El terrorismo sería una “manifestación” que produce “miedo, pánico y zozobra, generando riesgos, amenazas o el uso de la violencia”. Un “colaborador” sería quien aporte una contribución “intelectual”, “técnica” o “informativa”.

Por qué es un riesgo. El derecho penal exige que la ley diga con precisión qué está prohibido; es el principio de legalidad. Esta definición ni siquiera exige violencia: bastan “riesgos” o “amenazas”. En el caso Norín Catrimán y otros (2014), la Corte Interamericana exigió que los delitos de terrorismo se distingan con claridad de los delitos comunes, y condenó a Chile porque su ley presumía la intención terrorista. Una definición tan abierta como la del proyecto produce el mismo efecto por otra vía: deja en manos de quien la aplica decidir qué es terrorismo.

A quién afecta. A quien investigue, informe o acompañe a comunidades en zonas de conflicto: periodistas, academia, organizaciones de derechos humanos, liderazgos sociales.

2. La lista la decide el Gobierno y el juez llega después

Qué dice. El Consejo de Seguridad Nacional, un órgano del Ejecutivo, incluye a personas y organizaciones cuando “exista información” de que encajan en la definición. Parte de la motivación puede quedar en un anexo reservado. El Consejo de Estado revisa la decisión en única instancia, pero solo si la persona demanda.

Por qué es un riesgo. Los efectos son inmediatos: congelamiento de cuentas en 24 horas, prohibición de contratar y publicación en un registro consultable por cédula. La ley no fija un plazo para que el Consejo de Estado decida ni garantiza que la persona afectada conozca el anexo reservado. Esa fue la falla que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró contraria al derecho de defensa en el caso Kadi (2008): a la persona nunca se le comunicaron las pruebas que justificaban su inclusión.

Un control judicial insuficiente. Que la revisión corresponda al Consejo de Estado no resuelve el problema. Es un control posterior, en única instancia y sin plazo. Además, sobre esa corporación persisten cuestionamientos por su independencia, su autonomía y su politización, ligados a la elección de sus magistrados por cooptación y a su participación en la postulación y elección de altos funcionarios. Presentarlo como garantía de imparcialidad no basta para cerrar ese debate.

A quién afecta. En Colombia, aparecer señalado como terrorista en una lista pública puede costar la vida. Una persona incluida por error cargaría con ese estigma durante meses o años mientras prueba su inocencia.

3. Decisiones extranjeras con efectos inmediatos en Colombia

Qué dice. Si Estados Unidos, la Unión Europea u otro Estado que el Gobierno elija por decreto designa a alguien como terrorista, esa persona entra al registro colombiano de forma “provisional inmediata”, con todos los efectos, durante hasta 90 días. Si la designación extranjera desaparece, sale automáticamente.

Por qué es inconstitucional. Una decisión administrativa de otro país, tomada con sus propios criterios y prioridades de política exterior, produciría consecuencias en Colombia sin decisión nacional previa. A juicio de este análisis, eso es contrario a la Constitución por tres razones:

• Vulnera el debido proceso (artículo 29), porque la persona sufre congelamiento e inhabilidades sin haber sido oída por ninguna autoridad colombiana.
• Viola la presunción de inocencia, porque el señalamiento externo opera como prueba suficiente durante hasta 90 días.
• Desconoce la soberanía nacional y la autodeterminación (artículos 3 y 9), porque traslada a un Estado extranjero la decisión inicial sobre quién es terrorista en Colombia.

No es comparable con las listas del Consejo de Seguridad de la ONU, que obligan a Colombia por la Carta de las Naciones Unidas. Una designación unilateral de otro Estado no tiene esa fuerza. El parágrafo que la llama “criterio orientador” se contradice con su efecto automático.

El caso Petro y la frontera borrosa entre narcotráfico y terrorismo. La preocupación no es partidista: es la garantía del debido proceso que rige en Colombia frente a la designación o acusación de un gobierno extranjero. El expresidente Gustavo Petro fue incluido en la lista de la OFAC el 24 de octubre de 2025 con base en la Orden Ejecutiva 14059, una autoridad antinarcóticos (Departamento del Tesoro de EE. UU.). Aunque el proyecto exige una designación “como terrorista”, esa distinción ofrece pocas garantías:

• El propio Departamento del Tesoro, al anunciar la sanción contra Petro, lo acusó de haber otorgado beneficios a “organizaciones narcoterroristas” (comunicado del Tesoro).
• La Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad advierte la estrecha conexión entre terrorismo internacional y drogas ilícitas, y en los instrumentos internacionales existe amplio consenso en que el narcotráfico financia el terrorismo.
• El tránsito de una lista a otra ya ocurrió: el Clan del Golfo figuraba en la lista de la OFAC por narcotráfico y el 16 de diciembre de 2025 se le añadieron las designaciones de organización terrorista (OFAC).

Bastaría una nueva designación, bajo otra autoridad, para que el registro colombiano la incorporara de inmediato.

4. Un delito de “apoyo material” que depende de la lista

Qué dice. Quien, sabiendo que una organización está en el registro, le preste servicios, asesoría experta, transporte o comunicación, enfrenta de 13 a 22 años de prisión. La pena aumenta si lo hace alguien que ejerce una profesión reglamentada.

Por qué es un riesgo. El delito se completa con una decisión del Gobierno (la inclusión en la lista), no solo con la ley. Además, las excepciones cubren la ayuda humanitaria, la misión médica, la religión y la “defensa técnica”, pero no la mediación de paz, la investigación académica, el periodismo ni la asesoría jurídica previa a un proceso de sometimiento. En Holder v. Humanitarian Law Project (2010), la Corte Suprema de Estados Unidos avaló castigar como apoyo material la capacitación en derecho humanitario y resolución pacífica de conflictos a un grupo listado. El Centro Carter advirtió entonces que la decisión amenazaba el trabajo de las organizaciones de paz que deben interactuar con grupos armados (ACLU).

A quién afecta. A abogadas y abogados, facilitadores de diálogos, personal de iglesias, investigadores y transportadores rurales que no pueden negarse a un grupo armado sin arriesgar su vida.

5. Restricciones a personas que no han sido acusadas

Qué dice. Un juez puede imponer restricciones de residencia, movilidad, contactos o salida del país a quien sea considerado “riesgo”, incluso “cuando no exista aún mérito para formular imputación”, o después de haber cumplido su pena. Incumplirlas es un nuevo delito, con 2 a 6 años de cárcel.

Por qué es un riesgo. Se castiga lo que la persona podría hacer, no lo que hizo. Esto es derecho penal de autor, de raíz peligrosista: juzga a la persona por lo que es o por el riesgo que se le atribuye, no por un hecho. Choca con la presunción de inocencia. Cuenta con algunas garantías procesales (juez, defensa, máximo 12 meses), pero el fundamento es débil.

A quién afecta. A personas excarceladas, familiares de integrantes de grupos armados y habitantes de zonas bajo control armado, que suelen tener contactos inevitables con esos grupos.

6. Organizaciones sociales suspendidas sin juez previo

Qué dice. La nueva Autoridad de Sanciones Financieras puede suspender “de inmediato” la personería jurídica, los contratos y las cuentas de asociaciones, fundaciones y cooperativas si hay “motivos fundados” de que sirven de fachada. Un juez confirma o revoca en hasta 60 días. Solo los sindicatos se salvan, porque la Constitución (artículo 39) exige para ellos vía judicial.

Por qué es un riesgo. Dos meses sin cuentas ni personería pueden destruir a una organización pequeña, aunque luego un juez le dé la razón. La sanción llega antes que la defensa.

A quién afecta. A juntas de acción comunal, organizaciones campesinas, étnicas y de víctimas, cooperativas rurales y ONG de derechos humanos, que en Colombia han sido estigmatizadas con frecuencia.

7. Comunidades rurales tratadas como cómplices

Qué dice. Retener, cercar o desarmar a militares o policías pasa a ser secuestro, con penas de 320 a 504 meses (de casi 27 a 42 años). Organizar multitudes para obstruir operaciones en beneficio de un grupo listado se castiga con 10 a 18 años. La asonada coordinada con un grupo listado se suma automáticamente al delito de apoyo material.

Por qué es un riesgo. En muchas regiones, los grupos armados obligan a la población a participar en estos hechos. La ley no distingue entre quien organiza y quien es forzado a estar allí. El propio proyecto reconoce que los menores reclutados son víctimas, pero no aplica esa misma lógica a las comunidades.

A quién afecta. A población campesina, indígena y afrodescendiente de zonas como Cauca, Catatumbo o el sur de Bolívar.

8. Una “extinción de dominio exprés”

Qué dice. La “aprehensión preventiva abreviada” permite que los bienes de listados y testaferros pasen al Estado si la Fiscalía prueba que el patrimonio es desproporcionado. Desde ese momento, la persona debe demostrar que sus bienes son lícitos. Su procedimiento lo reglamentará el presidente por decreto.

Por qué es un riesgo. Pese a su nombre, no es preventiva: termina en sentencia definitiva. Duplica la extinción de dominio que ya existe, y la condición de “listado”, decidida por el Gobierno, se vuelve la base de la pérdida de bienes. Además, la Constitución (artículo 150-10) prohíbe dar facultades extraordinarias al presidente para materias de ley estatutaria; la propia exposición admite que esto “se aproxima a la frontera”.

9. Un error de redacción con efectos masivos

Qué dice. En trata de personas, narcotráfico, contrabando y secuestro, la pena aumenta “cuando la conducta beneficie a organización listada o ponga en peligro la vida, la salud o el ambiente”.

Por qué es un riesgo. La palabra “o” convierte el agravante en casi universal. Todo tráfico de drogas pone en peligro la salud pública, y toda trata pone en peligro la vida o la integridad. En la práctica, las penas subirían hasta la mitad en casos que nada tienen que ver con el terrorismo, incluido el pequeño expendio.

10. Un supervisor que no es independiente

Qué dice. El proyecto crea un cargo nuevo, el Alto Comisionado contra el Terrorismo, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. No suprime ni reemplaza ningún cargo existente, ni aclara su relación con las instancias de paz y de seguridad nacional que ya funcionan en la Presidencia. Lo elige el presidente para un periodo fijo de cinco años, no reelegible. La exposición de motivos lo presenta como un “órgano de supervisión independiente”.

Por qué es un riesgo. Quien vigila no puede depender de quien es vigilado. Además, un periodo de cinco años supera el mandato presidencial de cuatro: el presidente que lo nombra deja instalado a un funcionario que el siguiente gobierno no eligió. La ley puede fijar periodos (artículo 125 de la Constitución), pero un funcionario de la propia Presidencia con periodo fijo no es independiente del gobierno que lo nombra ni responde al que le sigue. Ni siquiera el modelo británico, donde el revisor tiene independencia legal y rinde cuentas al Parlamento, ha escapado a esa crítica. Llama la atención, además, que el esquema no incluya a la Defensoría del Pueblo ni a la Procuraduría, órganos de control con independencia constitucional.

11. Otros puntos que requieren atención

• Tutelas contra operaciones militares. El proyecto eleva a ley estatutaria una regla polémica. En 2021, el Decreto 333 envió al Consejo de Estado las tutelas contra el presidente, incluidas las de seguridad nacional y erradicación de cultivos ilícitos; en 2025, el Decreto 799 revirtió esa regla. Ahora el proyecto la restablece y la amplía a todo el sector Defensa. No dice qué sección del Consejo de Estado conocería de estas tutelas, aunque la experiencia en responsabilidad del Estado por operaciones militares se concentra en la Sección Tercera. Para una víctima rural, significa litigar en Bogotá, lejos del juez de su territorio.
• Consulta previa. El Gobierno la descarta, pero la presunción de origen ilícito del oro sin certificado y las rutas obligatorias de transporte pueden afectar de forma diferenciada la minería ancestral de comunidades negras e indígenas del Pacífico, según los criterios de la Sentencia SU-123 de 2018. Esas comunidades deben participar en el diseño de cualquier sistema de trazabilidad.
• Cárcel de máxima restricción. Se crea en medio de un estado de cosas inconstitucional en las cárceles, declarado por la Corte desde 1998. Las Reglas Mandela de la ONU prohíben el aislamiento prolongado, y la suspensión de comunicaciones con el exterior puede convertirse en eso.
• Técnica legislativa. Los artículos aún no están numerados, hay remisiones a artículos inexistentes y el proyecto mezcla bombardeos, criptoactivos, minería y delitos electorales. Como ley estatutaria, debe aprobarse en una sola legislatura. La prisa fue lo que hundió el estatuto de 2003.

12. Una lógica de derecho penal del enemigo

El conjunto del proyecto encaja en lo que el penalista alemán Günther Jakobs denominó derecho penal del enemigo: un derecho que trata a ciertas personas no como ciudadanas con derechos, sino como fuentes de peligro que deben neutralizarse. Sus rasgos, según Jakobs y Manuel Cancio Meliá, son tres: castigar actos preparatorios antes de cualquier daño, imponer penas desproporcionadas y reducir las garantías procesales.

El estatuto reúne los tres. Castiga el entrenamiento “sin necesidad de que el atentado se consume o se intente”, fija penas de hasta 42 años por retener o desarmar militares y restringe derechos de personas no imputadas. La crítica a este modelo, ampliamente compartida en la doctrina penal latinoamericana (Zaffaroni, El enemigo en el derecho penal, 2006), es que un Estado de derecho no puede dividir a las personas entre ciudadanas y enemigas sin dejar de serlo.

Lo que el proyecto omite: garantías de seguridad y desmantelamiento

Colombia no necesita ampliar la definición de terrorista; necesita judicializar a quienes ya cometen esos crímenes y aplicar los instrumentos que ya tiene. El proyecto no menciona ninguno de los que creó el Acuerdo Final de Paz (punto 3.4) para enfrentar a las organizaciones que hoy concentran la violencia, ni usa una sola vez la palabra “paramilitarismo”.

Estas herramientas apuntan a la estructura, las redes de apoyo, las finanzas y los vínculos con agentes del Estado de organizaciones como el Clan del Golfo, heredero de las Autodefensas Unidas de Colombia, y de las disidencias y sus derivados. Su enfoque no es la etiqueta, sino la investigación y el desmantelamiento.

Su implementación ha sido lenta: la política de desmantelamiento se adoptó en 2024, siete años después del Acuerdo. Fortalecerla con recursos, presencia territorial y voluntad política es una ruta más eficaz y más respetuosa de la Constitución que un nuevo régimen de excepción.

Conclusión

La violencia que hoy sufren las comunidades de Cauca, Catatumbo, Chocó o el sur de Bolívar exige respuestas del Estado, pero por la vía de la justicia, no de la guerra ni de la criminalización indiscriminada. No hacen falta más terroristas en la ley: hace falta investigar, judicializar y sancionar a quienes ya cometen esos crímenes, con los delitos y los instrumentos que el país ya tiene.

El borrador amplía la definición de terrorismo, produce efectos antes de que un juez decida, entrega a gobiernos extranjeros la llave de una lista nacional y debilita los controles. Repite errores que Colombia y la región ya pagaron caro. Su exposición de motivos muestra la gravedad de la violencia, pero no demuestra que más penas y una lista gubernamental vayan a reducirla.

La experiencia colombiana enseña otra ruta: la negociación, el cumplimiento de los acuerdos, la protección de quienes ejercen la política y defienden derechos, y el desmantelamiento efectivo de las estructuras sucesoras del paramilitarismo y de las disidencias. Esa ruta ya tiene normas, instituciones y compromisos; lo que falta es aplicarla. La seguridad que se construye contra las garantías no dura; la que se construye con la paz y la justicia, sí.

Fuentes y referencias

Documento analizado

• Ministerios del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho. Proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se fortalece el marco jurídico para prevenir y combatir los riesgos y las amenazas a la defensa y seguridad nacional en la lucha contra el terrorismo individual o colectivo”, versión de trabajo de septiembre de 2026, con exposición de motivos.

Normas colombianas

• Constitución Política, artículos 3, 9, 29, 34, 38, 39, 125, 150-10, 152 y 153.
• Ley 599 de 2000 (Código Penal), artículos 340, 343 y 345; Ley 906 de 2004; Ley 65 de 1993.
• Ley 1121 de 2006; Ley 1621 de 2013; Ley 1708 de 2014; Ley 1908 de 2018; Ley 2590 de 2026.
• Acto Legislativo 02 de 2003; Decreto 1923 de 1978; Decreto 180 de 1988.
• Decreto Ley 154 de 2017 (Comisión Nacional de Garantías de Seguridad); Decreto Ley 895 de 2017 (SISEP); Decreto Ley 898 de 2017 (Unidad Especial de Investigación); Decreto 665 de 2024 (política de desmantelamiento).
• Decreto 333 de 2021 y Decreto 799 de 2025 (reparto de tutelas contra el presidente).

Jurisprudencia

• Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004 y Sentencia C-1119 de 2004; Sentencia C-224 de 2017; Sentencia SU-123 de 2018; Sentencias T-153 de 1998, T-762 de 2015 y C-294 de 2021.
• Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia de tutela STP5152-2026 (radicado 151.438 y acumulados), 10 de marzo de 2026, M. P. José Joaquín Urbano Martínez.
• Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Norín Catrimán y otros vs. Chile, sentencia del 29 de mayo de 2014; Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, sentencia del 30 de mayo de 1999.
• Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, Kadi y Al Barakaat, sentencia del 3 de septiembre de 2008 (comunicado oficial).
• Corte Suprema de Estados Unidos, Holder v. Humanitarian Law Project, 561 U.S. 1 (2010) (reacción del Centro Carter, vía ACLU).

Estándares internacionales

• Relator Especial de la ONU sobre derechos humanos y lucha contra el terrorismo, Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, A/HRC/16/51 (2010).
• Consejo de Seguridad de la ONU, Resolución 1373 (2001).
• Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (Reglas Mandela), reglas 43 a 45.
• GAFI, Recomendaciones 6 y 15.

Doctrina

• Bottoms, A. (1995). “The philosophy and politics of punishment and sentencing”. En C. Clarkson y R. Morgan (eds.), The Politics of Sentencing Reform. Oxford: Clarendon Press.
• Larrauri, E. (2006). “Populismo punitivo… y cómo resistirlo”. Jueces para la Democracia, 55.
• Jakobs, G. y Cancio Meliá, M. (2003). Derecho penal del enemigo. Madrid: Civitas.
• Zaffaroni, E. R. (2006). El enemigo en el derecho penal. Madrid: Dykinson.

Cifras: fuentes primarias

• OCHA, Informe de Tendencias e Impacto Humanitario en Colombia 2025, 5 de marzo de 2026.
• Comité Internacional de la Cruz Roja, Informe de la situación humanitaria en Colombia durante 2025 (con datos de la Unidad para las Víctimas) y comunicado del 12 de mayo de 2026.
• Policía Nacional, Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL, estadística delictiva 2020-2026, consultada el 14 de octubre de 2026 (cifras de 2026 provisionales).
• Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, boletín estadístico de octubre de 2025.
• Defensoría del Pueblo, Radiografía de los derechos humanos en Colombia: cifras clave para decidir, agosto de 2026.
• Oficina en Colombia del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, comunicado sobre el informe anual 2024 e informe anual 2025.
• Fundación Ideas para la Paz, Cada 20 horas se registra un ataque con drones en Colombia, octubre de 2026.
• Indepaz, registro de masacres 2020-2026 y balance 2025 sobre liderazgos sociales.
• Programa Somos Defensores, informe anual 2025, abril de 2026.
• UNODC y Ministerio de Minas y Energía, Explotación de oro de aluvión 2022, resumen ejecutivo y resultados del informe 2025, 2 de octubre de 2026.
• Procuraduría General de la Nación y GDIAM, infografía sobre minería en Colombia.

Documentos oficiales del Gobierno de Estados Unidos

• Departamento del Tesoro de EE. UU., Treasury Sanctions Colombian President Gustavo Petro and His Support Network, 24 de octubre de 2025.
• Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC), acciones del 16 de diciembre de 2025: designación del Clan del Golfo como organización terrorista.

Prensa (solo para declaraciones de funcionarios)

• Vanguardia, aplazamiento del Consejo Superior de Política Criminal, 7 de octubre de 2026.
• El Tiempo, declaraciones del ministro Rodrigo Lara, octubre de 2026.
• Infobae, respuesta del ministro a las críticas del senador Iván Cepeda, 8 de octubre de 2026.
• La Silla Vacía, detalles del estatuto según el Ministerio del Interior, 2026.